□法制網記者餘飛
  前不久,十二屆全國人大常委會第十一次會議表決通過了修改行政訴訟法的決定,完成了這部法律自施行以來的首次修改。
  1990年10月1日,行政訴訟法開始施行。這部法律的實施,被認為是依法行政的里程碑。在法律實施後的20餘年間,一批行政訴訟案件進入人民法院,“民告官”逐漸成為常態。
  《法制日報》記者梳理近年來的行政訴訟案件發現,行政訴訟案件數量不斷增多,行政訴訟日益成為群眾維護自身權益、監督行政機關權力運行的法律利器。
  
  ???行政訴訟數量相對增多
  
  原本1500萬元可以完成的採購,最後卻以3000萬元高價成交。因不滿當地政府採購文化設備時設置價格下限、“買高不買低”等做法,湖南省長沙市海韻貿易有限公司一紙訴狀,將湖南省文化廳、財政廳、省直機關事務局3個廳局級單位同時告上法庭。
  2011年9月29日,長沙市天心區人民法院一審判決認為,為保證產品質量,採購人在招標文件中規定產品單價的上下限,法律法規無禁止性規定,並無不妥;海韻公司沒有在知道其權利遭受侵害之日起7個工作日內提出質疑,超出了政府採購法規定的期限,湖南省財政廳對投訴事項不予認定並無不妥。
  對於一審判決,長沙市海韻貿易有限公司認為,公司就採購文件提起質疑和投訴並未超過期限;採購人在招標文件中規定產品單價的上下限不合法,一審認定並無不妥是錯誤的。為此,海韻公司在有效上訴期限內向長沙市中級人民法院提出了上訴,請求對一審判決予以改判。
  2012年11月13日,長沙市中級人民法院下發了二審判決,認為上訴人的各項上訴理由均不能成立,一審判決事實清楚,適用法律、法規正確,審判程序合法,應予維持。
  這起訴訟被稱為“史上最牛民告官案”。同在2012年,另一起由烏木引發的“民告官”案進入訴訟程序。
  自四川省彭州市通濟鎮麻柳村出現烏木以來,烏木的歸屬一直存在爭議。村民吳高亮因此將鎮政府訴至法院。
  2013年6月15日,吳高亮、吳高惠訴彭州市通濟鎮人民政府“烏木”行政糾紛上訴一案,由四川省高級人民法院宣判。四川省高院認為,因此案所涉烏木並非由吳高惠發現、發掘,亦非在吳高惠的承包地內發掘,因此,吳高惠與被訴具體行政行為不存在法律上的利害關係,其不具有本案原告主體資格。一審法院對吳高惠的起訴裁定予以駁回,並無不當。吳高惠稱烏木在其承包地內發掘,其是此案原告的上訴理由不成立,法院不予支持。
  《法制日報》記者發現,近年來,除了備受關註的“史上最牛民告官案”、彭州烏木案外,還出現了不少行政訴訟。北京大學法學院教授薑明安認為,近年來,行政訴訟數量相對上升。
  這樣的判斷在一些法院的調研中也有體現。
  今年7月,廣西壯族自治區防城港市中級人民法院發佈2013年全市行政案件司法審查情況報告。報告顯示,2013年,防城港市行政訴訟案件呈現收案數上升的基本態勢。2013年,防城港市法院共新收一審行政案件95件,較2012年度的63件增加32件,增加了50.79%。
  今年8月,北京市高級人民法院首次發表行政訴訟白皮書。白皮書顯示,2013年北京全市法院受理各類行政案件數量大幅增長,首次突破萬件,總量達10435件,同比上升20.5%。
  “近年來,行政訴訟案件呈穩步上升趨勢。”中國社會科學院法學所研究員周漢華在接受《法制日報》記者採訪時說,儘管行政訴訟數量在所有訴訟種類中不高,但就行政訴訟本身而言,其數量在增加。
  周漢華認為,行政訴訟數量相對上升的原因在三方面:群眾維權意識提高;最高人民法院出台一系列措施推動行政訴訟;在全面推進依法治國的背景下,政府部門當被告的抵觸情緒逐步減少。
  
  ???“民告官”多涉信息公開
  
  2012年10月17日,北京市第一中級人民法院作出一審判決,要求原衛生部於法定期限內對河南消費者趙正軍提出的政府信息公開予以重新答覆。此前,趙正軍要求原衛生部公開生乳新國標制定會議紀要被拒後,對原衛生部提起了行政訴訟。
  趙正軍提起行政訴訟,源於近年來時有發生的乳製品質量問題。2011年12月,趙正軍向原衛生部提出申請,要求公佈生乳標準的起草單位和起草人、生乳標準的會議紀要等六項政府信息資料。
  在申請多次後,原衛生部作出“不予公開”的答覆。
  “第一次,衛生部答覆說我申請格式不對,‘請填寫規範的公開申請表’;第二次,我按他們的格式重新填寫後,又被要求按照一事一申請的原則,‘每個問題重新提交申請’。”趙正軍說,第三次單獨提出了生乳標準會議紀要的信息公開申請,卻最終得到了“會議紀要不屬於衛生部政府信息公開範圍”的答覆。
  2012年2月16日,趙正軍向北京市一中院提起訴訟,請求撤銷原衛生部的信息公開告知書,並判令其公開生乳新國標制定會議紀要等。北京市一中院於10月17日作出判決:撤銷原衛生部1月20日作出的《非本機關政府信息告知書》,原衛生部須於法定期限內對原告的政府信息公開申請予以重新答覆。
  此案並非趙正軍第一次起訴原衛生部。2011年5月,趙正軍曾因申請要求公開《預包裝食品標簽標準》制定過程的相關信息遭拒,而將原衛生部起訴至法院。同年11月,法院判令原衛生部針對趙正軍的覆議申請作出覆議決定,案件受理費由衛生部承擔。
  梳理案件不難發現,近年來涉及信息公開的行政訴訟不少。
  以中華環保聯合會提起的我國第一例環境信息公開公益訴訟案件為例,負責此次案件的中華環保聯合會法律中心督察訴訟部部長馬勇稱,“這次案件將為以後的環境信息公開提供參考依據”。
  2011年10月12日,中華環保聯合會訴貴州好一多乳業股份有限公司水污染侵權。出於搜集證據的需要,聯合會向企業所在的修文縣環保局提交了政府信息公開申請,請求公開被告公司排污許可證、排污口數量和位置等信息,但一直沒得到相關答覆。於是,聯合會向清鎮市人民法院環保法庭提起環境信息公開公益訴訟。
  最終,法院判定原告中華環保聯合會勝訴,根據法庭判決,修文縣環保局須對信息公開申請作出答覆,並按原告要求公開相關信息。
  另一件備受關註的由信息公開引發的行政訴訟案例當屬楊金柱狀告原鐵道部一案。
  2010年11月,楊金柱在乘坐火車時發現,他的動車二等票所對應的座位竟在餐車車廂。為弄清楚這是怎麼回事,楊金柱給原鐵道部寫信要求信息公開,但得到的答覆卻是他所申請的內容並非在政府公開信息範圍。為此,這個來自江蘇的普通職員決定起訴原鐵道部。
  2011年7月,法院作出判決,責令被告在判決生效後15日內,對楊金柱於2010年11月5日申請的內容依法作出答覆。
  中國人民大學法學院教授楊建順認為,因申請政府信息公開引發的訴訟,在行政訴訟數量中占比不少。
  周漢華也認為,在近年來的行政訴訟中,最核心的是信息公開。可以說,大部分行政訴訟都是因信息公開而起,因信息公開引發的覆議、訴訟是行政訴訟中最重要的一塊,“信息公開推動了行政訴訟”。
  
  ???行政訴訟折射執法水平
  
  四川籍農民工張克兵從內蒙古自治區烏海市一家公司買了一輛汽車,不料這輛車竟是國家淘汰的汽車。張克兵因此遭受巨額損失。為維護自己的權益,張克兵向當地工商機關投訴要求查處淘汰車。然而,等了近一年的時間,張克兵仍未見到工商局的處罰決定。一氣之下,張克兵將烏海市工商局告上了法庭。2011年9月,烏海市海勃灣區人民法院依法作出判決:工商局在判決生效後應“限期作為”。
  在河南省,也有這樣一起案件。在鄉政府工作了25年後退休,拿到的退休證卻顯示工齡只有15年。河南省南召縣退休人員師德祥為此與當地人力資源和社會保障局打起了官司。2011年8月,南召縣人保局執行了法院判決,給師德祥重發了工齡為25年的退休證。
  《法制日報》記者梳理案件發現,在行政訴訟中,除了因申請政府信息公開引發的訴訟,其餘的訴訟多集中在民生領域的行政執法行為爭議上。
  對訴訟事由,楊建順作了進一步分析:多涉及土地征收拆遷領域及城管執法。
  這樣的分析得到了司法實踐的印證:今年7月3日,山東省高級人民法院發佈2013年全省法院行政審判工作白皮書。白皮書顯示,敗訴率較高的行政管理領域是拆遷、房屋登記、土地、工商、勞動保障等;2013年,北京市法院有近三分之一的行政案件是通過協調、和解得到了妥善解決,這一部分主要集中於房屋征收、拆遷、勞動和社會保障等行政管理領域,占50%。
  周漢華認為,行政訴訟反映了當前一些地方的依法行政水平,也就是說執法不嚴、違法不究等情況仍然大量存在。
  薑明安將此類情形的緣由歸結為:一些地方沒有正確處理改革發展與法治之間的關係,為追求政績而忽視依法行政。
  黨的十八屆四中全會對嚴格執法提出了更具體而明確的要求,尤其將法治建設納入政績考核指標體系。可以預見,政府部門依法行政水平將得到提高。與此同時,十二屆全國人大常委會第十一次會議表決通過了修改行政訴訟法的決定,其中對行政訴訟的立案範圍作了更明確的規定,對審理、執行中的一些難題也給出瞭解決辦法。
  在這樣的背景下,行政訴訟將會出現哪些變化?
  對此,薑明安認為,行政訴訟從屬於依法治國大的框架,會受到各項制度、機制改革的影響。行政訴訟的發展與法治大環境分不開。
  在楊建順看來,行政訴訟法修改後,行政訴訟將會有大的發展,但這是一個循序漸進的過程,不會出現井噴之勢。另一方面,行政訴訟並不是越多越好,因為很多行政爭議糾紛應該在行政過程中得到解決,而不是全部出現在法院。四中全會的決定進一步完善了行政監督、行政救濟機制,這些要求的落實,可以讓行政爭議在行政執法過程中得到解決。  (原標題:“民告官”案數量增多凸顯法治建設提速)
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